Un projet participatif est un projet dans lequel les citoyens sont impliqués au sens large du terme, soit dans son financement (financement participatif), soit dans sa gouvernance, soit les deux. Il existe globalement deux grands types de projets d’énergie renouvelable participatifs.

D’une part, les projets d’EnR à gouvernance locale (les projets « citoyens ») où les particuliers et les collectivités maitrisent la gouvernance du projet en étant actionnaires. En 2019, près de 110 projets EnR à gouvernance locale étaient en fonctionnement pour 148 MW installés. En plus de ces projets en fonctionnement, près de 125 projets supplémentaires (222 MW) sont à l’étude.

D’autre part, les projets EnR sans gouvernance locale, qui, une fois terminées les étapes de développement (étude de faisabilité réalisée et permis obtenu), ouvrent simplement leur financement en proposant à des particuliers de prêter leur argent via des plateformes de crowdfunding. Entre 2016 et 2018, plus d’un tiers des nouveaux projets EnR électriques montés en France ont fait appel à du crowdfunding soit 311 projets pour 70 millions d’euros levés.

Il n’existe pas de définition officielle de ces projets. Cependant, les directives européennes relatives à la promotion des EnR (2018) et au marché électrique (2019) ont introduit de nouvelles notions permettant aux États membres de mettre en œuvre une politique de soutien spécifique aux projets EnR à gouvernance locale. Un travail de transposition important reste à conduire pour préciser les contours de ce soutien.

Depuis 2010 notamment, des avancées importantes au niveau législatif et règlementaire ont permis le développement récent des projets EnR à gouvernance locale. La Loi de Transition Energétique pour La Croissance Verte de 2015 a facilité l’implication des citoyens et des collectivités dans ces projets. La loi Energie-Climat de novembre 2019 comporte des avancées sur la transposition de la notion de « Communauté d’Energie Renouvelable » même s’il reste encore des difficultés d’interprétation juridique concernant le financement de ces projets par les collectivités. L’ADEME travaille avec l’IDDRI et l’ensemble des parties prenantes sur les modalités futures du soutien public de ces projets.

Ces initiatives contribuent à la massification de la transition énergétique en permettant aux acteurs locaux de s’approprier les projets et de mener une transition énergétique cohérente par rapport aux enjeux locaux. Les retombées économiques locales de ces projets peuvent jouer un rôle clé dans la dynamisation de tous les territoires, ruraux et urbains en favorisant le lien social.

Ces projets font appel à de nombreux acteurs aux compétences complémentaires : les particuliers résidant sur le territoire du projet, les collectivités et les développeurs. Ces nouveaux modes de gouvernance sont une opportunité pour une transition écologique plus inclusive.

L’ADEME soutient une animation nationale avec un centre de ressources par le biais de l’Association Énergie Partagée. L’Agence a également noué un partenariat avec la Banque des Territoires pour soutenir le développement des projets EnR à gouvernance locale dans la phase la plus risquée du montage. L’objectif de l’outil EnRciT capitalisé par la Banque des Territoires, l’IRCANTEC et le Crédit Coopératif est d’accompagner 150 projets en 10 ans (à partir de 2018).

Le développement de ces projets n’est plus une tendance mais un mouvement en route et de plus en plus de financeurs et investisseurs s’y intéressent. Les liquidités sont disponibles, l’enjeu est désormais de mettre en oeuvre des outils pour mieux flécher l’argent vers les projets les plus vertueux du point de vue environnemental.

La Région Occitanie va adosser à son SRADDET (schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire), un volet spécifique à la participation des citoyens et des collectivités dans les projets d’EnR du territoire avec l’objectif d’accompagner 500 projets d’ici 2030 et d’aboutir au nombre de 100 000 citoyens actionnaires. Pour cela la Région va s’appuyer sur l’AREC et sur le projet solaire des Survoltés d’Aubais en tant qu’opérateur d’énergie participative et citoyenne

D’abord, il s’agit de se poser les bonnes questions avant de démarrer. Quels sont les motivations et les objectifs ? Il peut s’agir de valeurs partagées par le collectif initial telles que redonner de la valeur à un territoire en déprise, réaliser un projet collectivement ou enfin faire essaimer une dynamique autour de ces projets. La rédaction d’un PCAEt peut mener à une prise de conscience de la dépendance du territoire à des énergies fossiles et/ou importées ce qui a été dans le cas présenté déclencheur de la dynamique avec un engagement politique fort.

Puis vient le moment de faire les bons choix d’investissement et de gouvernance. La gouvernance est un sujet qui peut paraitre complexe car de nombreuses possibilités existent. Il peut être nécessaire pour les projets les plus grands de devoir collecter un capital social de quelques millions d’euros. Ces fonds propres peuvent provenir d’acteurs locaux voire nationaux (SEM, fonds régionaux, syndicats d’énergies, collectivités, associations) et grâce aux outils existants, il est possible d’atteindre 100% de fonds propres en provenance des collectivités ou des citoyens. La forme juridique SAS est le plus souvent privilégiée car elle permet certaines souplesses.

Ensuite, la question de l’association de tous les acteurs qu’ils soient privés, publics ou citoyens est posé. Certains développeurs ont commencé à proposer des offres de crowdfunding avant le développement des plateformes en ligne. En France, dans la majorité des cas, les projets sont initiés par les développeurs qui assurent la coordination avec les collectivités et éventuellement les collectifs d’habitants. Les communes n’ont pas toujours les moyens financiers ou humains de lancer la dynamique. Enfin, les EPCI s’inscrivent de plus en plus dans la sensibilisation et le démarchage pour développer des projets à gouvernance locale. Pour cela, certains lancent des Appels à Manifestation d’Intérêt.

Enfin, la dernière clé évoquée concerne l’accompagnement pour sécuriser la démarche du groupe projets. Quasiment toutes les régions sont couvertes par des réseaux d’animation territoriaux coordonnés par l’association Energie Partagée et généralement financés par l’Ademe et les Régions. Les collectivités et les organismes rattachés peuvent soutenir le développement voire développer ces projets. Enfin, EnRciT s’inscrit comme un tiers de confiance pour les porteurs de projet en phase de développement. Les barrières juridiques, économiques etc. se lèvent petit à petit et il est désormais possible pour les collectivités et les citoyens de passer à l’action. Les développeurs ne sont pas en reste car ils sont de plus en plus impliqués dans ces projets aux côtés des acteurs locaux.

En plus de contribuer aux objectifs de massification des EnR, les projets à gouvernance locale permettent d’optimiser les retombées économiques et sociales locales.

Les retombées fiscales sont de l’ordre de 7500 €/MW/an, ce quel que soit le mode de gouvernance. Aux retombées fiscales viennent s’ajouter les loyers perçus (terrains et toitures en location) qui s’établissent en moyenne à 2500 €/MW/ an. En associant les acteurs locaux dans les projets EnR, ces retombées locales peuvent être multipliées par 2 voire 3. Cette différence est essentiellement due aux revenus générés par l’épargne locale (dividendes, intérêts des CCA et réinvestissement des bénéfices localement) et à une préférence pour des prestataires locaux. L’ensemble des retombées locales est estimé à 100 millions d’euros pour les projets en place. Ce chiffre comprend les retombées en phase de développement, construction et exploitation des projets.

Les retombées économiques constituent donc un objectif qui peut être à l’origine d’un projet mais les bénéfices socioenvironnementaux restent primordiaux. En effet, ce mode de gouvernance permet avant tout d’améliorer l’appropriation des enjeux des EnR et plus généralement de la transition écologique par les acteurs locaux, de créer du lien social et de dynamiser les bassins de vie.

L’implantation d’un parc éolien sur un territoire est impactant pour les acteurs d’un territoire. L’implication de la collectivité est possible en lien avec un développeur. Dans l’exemple éolien breton présenté, le développeur a réalisé l’étude de faisabilité et a construit le parc. Une association locale s’est chargée de l’animation, de l’information et de la communication aux populations locales. La commune a eu un rôle de facilitatrice sans être le porteur de projet avec une volonté de transparence vis-à-vis des habitants. La mise en place d’un comité de suivi et l’organisation d’une vingtaine de réunions sont à l’origine du succès du projet. Le collectif constitué a permis de traiter les questions environnementales du projet éolien (intégration paysagère notamment). Par exemple, deux éoliennes ont été déplacées pour satisfaire aux demandes locales. Un comité de surveillance est désormais opérationnel sur la phase d’exploitation.

2 000 habitants se sont mobilisés pour financer l’opération avec 380 000 € de retombées locales prévues sous forme de dividendes sur la durée de vie du projet. 70 000 € vont être versés aux agriculteurs pour le loyer. Une dépense spécifique a été prévue dans le business plan des trois parcs éoliens voisins afin de financer des actions de MDE. 80 000 € sont ainsi reversés à l’association locale. 17 emplois ont été créés localement dont 6 pour un cabinet d’étude locale (exploitation et développement de projets EnR à gouvernance locale). Le chiffre d’affaires de ces structures atteint désormais 1 million d’euros par an.

Les retombées sociales sont centrales. Plus de 100 réunions ont été conduites sur le territoire pour le montage des projets éoliens. Cela a permis d’échanger sur l’utilisation de l’épargne des habitants, avant d’élargir le débat à la question de l’énergie et des consommations domestiques. Ces échanges permettent aux habitants de s’acculturer fortement à tous ces enjeux pour opérer peu à peu les changements de comportement nécessaires à la transition écologique

Si la dynamique des EnR à gouvernance locale semble bel et bien amorcée en France, la question du changement d’échelle se pose déjà. En particulier si l’on s’intéresse à ce qui se passe chez nos voisins… Ainsi aux Pays-Bas, on compte déjà 500 communautés énergétiques totalisant 70 000 citoyens, soit 1 % de la population. Le pays s’est en outre doté d’une stratégie nationale sur le sujet, avec des objectifs ambitieux à 2030. De son côté, l’Allemagne a connu un très fort engouement : en 2016, 42 % des capacités d’énergies renouvelables installées étaient détenues par les citoyens et les agriculteurs.

La nouvelle directive européenne sur les énergies renouvelables – dite RED2 – adoptée en décembre 2018 pourrait accélérer le déploiement de ces projets. Elle introduit en effet la notion de « communauté d’énergies renouvelables » (CER) pour qualifier des projets à gouvernance locale avec participation ouverte et volontaire des personnes physiques, collectivités ou encore PME, et l’exigence d’un contrôle effectif des décisions. Pour accélérer le développement des CER, la Directive RED2 prévoit également que les États membres identifient et éliminent les obstacles réglementaires et législatifs injustifiés. Elle incite les États membres à faciliter le financement de ces projets et à faciliter leur accès au marché par la mise en place de régimes de soutien préférentiels.

Quels que soient la filière et le mode de gouvernance, les projets d’énergie renouvelable traversent tous les mêmes étapes : émergence, développement, construction et exploitation. Un projet d’énergie renouvelable à gouvernance locale prend quelques années entre les premières réflexions et la construction. Le plus souvent, les particuliers qui s’impliquent dès le début dans un projet sont prêts à passer du temps pour réfléchir au projet avec les acteurs du territoire. Puis le groupe peut s’élargir lorsque le projet se précise. C’est au moment de la construction que les montants à collecter sont les plus importants afin de consolider le capital de la société de projet. Les projets photovoltaïques en toiture sont souvent préférés par les citoyens pour un premier projet car ils sont moins capitalistiques que des projets éoliens par exemple (qui ont une puissance plus élevée et donc un coût total plus élevé). De nombreux acteurs sont désormais en place et compétents afin d’accompagner les différentes étapes des projets et en assurer leur réussite !

La loi de transition énergétique de 2015 a facilité l’implication des collectivités dans les sociétés de projet EnR. De l’obligation règlementaire à la maîtrise totale de la gouvernance et du financement en passant par la facilitation, l’accompagnement et la participation partielle au financement et à la gouvernance d’un projet d’énergie renouvelable, des niveaux d’implication variés s’offrent aux collectivités qui s’impliquent dans un projet EnR. Les sociétés constituées peuvent relever de coopération publique/ privée (SEM, SCIC, SAS) ou de la coopération publique seule (SPL). De plus, depuis la Loi Energie-Climat, les collectivités peuvent participer de manière indirecte via une société intermédiaire dont l’objet est de financer des projets d’EnR. La planification territoriale joue un rôle important dans le développement des énergies renouvelables (SRADDET, PCAEt, SCOt, PLUi…). Une étude réalisée par AMORCE montre que les collectivités s’impliquent dans des projets de toutes tailles avec une préférence pour les structures de type SAS et des projets de puissance élevée.

L’association de l’ensemble des parties prenantes publiques et privées dans les projets d’EnR interroge la manière de travailler ensemble. Cette question du partenariat se pose désormais dès la phase de développement d’un projet. Les collectivités se tournent de plus en plus vers des projets collaboratifs et souhaitent minimiser le risque de leur investissement. Certaines lancent des procédures de mise en concurrence afin de sélectionner le meilleur groupement permettant de développer les projets EnR avec une gouvernance locale sur le territoire. Ces groupements peuvent mêler développeurs privés, acteurs publics de type SEM et coopératives locales. La contractualisation des engagements via une convention est essentielle et permet de définir clairement les enjeux de gouvernance ou de transparence des coûts. Lors du montage du projet, une clé de fluidification consiste à confier à une personne par structure un rôle de représentant qui participera aux différentes réunions stratégiques.

Un projet photovoltaïque au sol (3-6 MW) représente un coût de développement compris entre 80 000 et 100 000 €. Pour un projet éolien (>10 MW), c’est en moyenne 300 000 € et pour une unité de méthanisation (120-200 Nm3), c’est entre 150 000 et 200 000 €. Les principaux risques en phase de développement sont dus à la maitrise foncière, aux études technico-économiques et environnementales, aux autorisations administratives pour construire et exploiter, au financement et à la gouvernance. La sécurisation du foncier doit se faire au plus tôt avec les propriétaires et les exploitants. Le bail ou promesse de bail est le premier acte juridique qui sécurise le projet et nécessite une expertise juridique. Les études d’impacts prennent notamment en compte le lieu géographique, ce qui peut amener à des réflexions supplémentaires (protection du patrimoine, zones naturelles…). Le dépôt des demandes d’autorisation (permis de construire voire ICPE*) fait l’objet d’une instruction par les services déconcentrés de l’État. Une fois que la demande est instruite, des recours peuvent être déposés et doivent faire l’objet d’échanges supplémentaires pouvant rallonger le coût et la durée du développement. Le financement du projet nécessite de lever de la dette auprès de banques qui ont besoin de garanties solides. Le plus souvent, le soutien public (tarif d’achat ou appels d’offres) rend ces projets très sécurisés.

* Installations Classées pour la Protection de l’Environnement

Les retombées fiscales sont de l’ordre de 7500 €/MW/an, ce quel que soit le mode de gouvernance. Aux retombées fiscales viennent s’ajouter les loyers perçus (terrains et toitures en location) qui s’établissent en moyenne à 2500 €/MW/an. En associant les acteurs locaux dans les projets EnR, ces retombées locales peuvent être multipliées par 2 voire 3 selon l’étude d’Energie Partagée. Cette différence est essentiellement due aux revenus générés par l’épargne locale et à une préférence pour des prestataires locaux. L’ensemble des retombées locales est estimé à 100 millions d’euros pour les projets en place. Ce chiffre comprend les retombées en phase de développement, construction et exploitation des projets. Les 300 centrales villageoises (grappes photovoltaïques sur toitures), détenues à 75% par des acteurs du territoire font appel à des entreprises de pose du bassin économique local. L’Association des Centrales Villageoises a développé un partenariat CEE ce qui permet de faire la promotion des actions de maitrise de l’énergie avec des primes avantageuses destinées aux habitants. Par ailleurs, le sentiment de fierté, le lien social et la montée en compétence sur la transition énergétique sont les principales retombées sociétales selon une étude menée par COPAWATT. Enfin, en Occitanie, c’est près de 200 actionnaires engagés et 1 400 habitants en moyenne par projets qui ont pu être sensibilisés aux enjeux de la transition écologique selon une étude conduite par la Région et l’ADEME avec l’appui de l’AREC. Selon cette même étude, 70% des actionnaires locaux souhaitent réinvestir dans d’autres projets locaux (sensibilisation, rénovation…) notamment grâce aux dividendes des projets en fonctionnement.

Les projets EnR participatifs relèvent principalement de deux types de dynamiques. D’une part, les projets, une fois les études amont réalisées, faisant appel aux particuliers pour financer une part de l’emprunt sans que ces mêmes particuliers n’aient de pouvoir de décision dans la conduite du projet. D’autre part, les projets impliquant des acteurs locaux, particuliers et collectivités, dès les études amont. En tant qu’actionnaires, les parties prenantes interviennent alors dans la gouvernance et exercent un pouvoir de décision. Le financement participatif reste plus facile à mobiliser et peut représenter un premier apprentissage de l’implication locale, motivant les acteurs locaux à aller plus loin dans la démarche pour participer ensuite à des projets à gouvernance locale. Le financement participatif reste avant tout un outil qui peut être mis au service des projets portés par des développeurs industriels, et des projets développés par des collectifs citoyens. De l’autre côté, les projets à gouvernance locale ont une réelle spécificité à faire valoir. Ils maximisent l’intégration territoriale des projets et garantissent une implication durable des acteurs locaux, dès la conception jusqu’à l’exploitation des projets. Le collectif CatENR dans la région de Perpignan a combiné ces deux approches. Celui-ci a fait ses premiers pas en développant des centrales solaires « citoyennes » à petite échelle et se tourne désormais vers le co-développement de projets éoliens d’envergure, en collaboration avec un développeur industriel.

L’ensemble des projets présentés décrivent des succès collectifs même si le sujet des EnR demeure en général souvent très technique et complexe. Certains concepts clés comme la « gouvernance locale » ou la « cohésion sociale » permettent la convergence et la coopération d’acteurs d’horizons différents. Même si les représentations du projet par les parties prenantes ne sont pas les mêmes (attentes et objectifs diffèrent), leur prise en compte est indispensable à la réussite d’un projet collectif. La réussite de chaque projet est concomitante de la définition d’objectifs clairs dès le départ. Par ailleurs, la gouvernance territoriale est motrice dans le développement des projets EnR à gouvernance locale. La question de la capacité collective est une clé de réussite. Il ne s’agit pas d’avoir les meilleurs experts mais d’apprendre ensemble collectivement. Le développement d’un cadre de confiance, symbolisé par la journée d’aujourd’hui, doit être pérennisé afin de maintenir la confiance réciproque entre acteurs à l’échelle nationale. Cette «flamme» a besoin d’énergie apportée par un soutien des pouvoirs publics en moyens humains, financiers mais également en motivation. Pour l’avenir, un enjeu consiste à motiver les citoyens à aller vers ces projets en poursuivant l’inclusion sociale. La capacité de transfert et d’essaimage sera importante pour poursuivre cette dynamique. A l’échelle mondiale, ce nouveau scénario économique et écologique doit se présenter comme une alternative au scénario techno-financier dominant aujourd’hui. Pour cela, le « travailler ensemble » au-delà de nos frontières est indispensable. Par ailleurs, la question du rapport au temps dans nos sociétés où 70% des citoyens souhaitent avoir plus de temps pour eux sera un enjeu majeur. Il y a une injonction à d’un côté aller de plus en plus vite (rentabilité et urgence écologique) et de l’autre un besoin de temps long pour donner un sens à l’action individuelle et collective. Selon la prospectiviste, afin d’avancer vers un futur désirable, il faudra davantage se faire confiance dans les projets tout en restant dans des visions positives pour le territoire.

Cette journée nationale est un succès collectif avec la participation de plus de 550 personnes représentant les acteurs des projets EnR participatifs venus de l’ensemble du territoire français : collectivités, développeurs industriels et entreprises, sociétés locales de production d’énergie… La diversité des projets EnR et de leurs porteurs a prouvé par le retour d’expériences qu’il est désormais possible de se lancer grâce à un cadre législatif et règlementaire de plus en plus facilitant. Bien sûr, il n’existe pas une seule solution et un seul type de montage mais afin d’aiguiller les porteurs dans leurs démarches, des structures d’accompagnement sont désormais en place bénéficiant de l’appui des pouvoirs publics. Les nouvelles initiatives sont de plus en plus nombreuses et cela démontre l’ambition commune de massifier cette dynamique naissante. A l’avenir, afin que ces projets « extra-ordinaires » deviennent « ordinaires », il semble essentiel de conforter le soutien des pouvoirs publics et de fédérer encore l’ensemble des acteurs publics et privés autour de ces initiatives citoyennes.

Bien qu’en France la part des projets EnR à gouvernance locale soit inférieure à la part observée chez certains voisins européens (Pays-Bas, Allemagne par exemple), un vent nouveau venu de Bruxelles pourrait booster la dynamique. L’Union Européenne a promulgué en décembre 2018 la mise à jour de la directive sur la promotion des EnR. Elle reconnait désormais les plus-values de ces projets qui entrent dans la nouvelle définition des « communautés d’énergie renouvelable ». Ce texte incite les États membres à faciliter le développement de ces projets en limitant les barrières règlementaires ou juridiques injustifiées, en améliorant leurs conditions de financement et en facilitant leur accès au marché. Pour cela, la France qui a déjà débuté la transposition de la directive dans la loi Energie-Climat de novembre 2019 devra consolider une feuille de route stratégique nationale afin d’accompagner l’essor de ces projets dans les années à venir.